[摘要]美國政府的應(yīng)急管理規(guī)程體系注重頂層設(shè)計(jì)，有關(guān)文件和方法工具實(shí)用性強(qiáng)，規(guī)范化管理工作推進(jìn)扎實(shí)，并通過持續(xù)改進(jìn)，不斷完善有關(guān)規(guī)程和實(shí)際做法，值得借鑒。

　　[關(guān)鍵詞] 應(yīng)急管理規(guī)程體系;頂層設(shè)計(jì);設(shè)想

　　[中圖分類號] C931.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

　　應(yīng)急管理規(guī)程體系，或規(guī)范文件體系，是政府頒布的戰(zhàn)略、框架、指南、手冊等規(guī)范性文件的總稱。完善的規(guī)程體系是規(guī)范化管理的前提。9?11事件以后，為了推進(jìn)國土安全與應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)，美國政府啟動(dòng)了以開發(fā)《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》、《全國響應(yīng)框架》等為核心的應(yīng)急管理規(guī)程體系建設(shè)工作，開發(fā)了大量工作指南、手冊和應(yīng)用工具，建設(shè)了信息化的規(guī)程及其應(yīng)用工具共享平臺(tái)，并通過財(cái)政支持等激勵(lì)手段推動(dòng)全國各地采用上述規(guī)程和應(yīng)用工具。2011年，在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，美國聯(lián)邦政府又啟動(dòng)了新一輪的應(yīng)急管理規(guī)程體系建設(shè)工作，其主旨是以全社會(huì)應(yīng)急管理能力建設(shè)為核心，全面重新梳理有關(guān)規(guī)程(有400多人直接參與這項(xiàng)工作)，力圖建設(shè)一個(gè)更加整合、規(guī)范、有效的現(xiàn)代應(yīng)急管理系統(tǒng)。

　　美國政府的上述工作的長處是注重頂層設(shè)計(jì)，有關(guān)文件和方法工具實(shí)用性強(qiáng)，規(guī)范化管理工作推進(jìn)扎實(shí)，通過持續(xù)改進(jìn)不斷完善有關(guān)規(guī)程和實(shí)際做法;其不足是有關(guān)文件過于繁瑣，有的文件變化過于頻繁，使得地方難以適應(yīng)。本文將重點(diǎn)探討其規(guī)程體系建設(shè)的長處，并借鑒其做法，提出我國建設(shè)應(yīng)急管理規(guī)程體系的思路。

　　一、美國應(yīng)急管理規(guī)程體系建設(shè)的基本特點(diǎn)

　　(一)以政治要求為起點(diǎn)

　　無論是9?11后的應(yīng)急管理規(guī)程體系建設(shè)，還是2011年開始的新一輪規(guī)程體系建設(shè)，都是以總統(tǒng)政策令為起點(diǎn)的。

　　2003年，小布什總統(tǒng)簽署《國土安全第5號總統(tǒng)令》，要求開發(fā)《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》、《全國響應(yīng)框架》。緊接著，《國土安全第8號總統(tǒng)令》對于加強(qiáng)全國應(yīng)急準(zhǔn)備工作提出了一系列具體要求。這兩個(gè)總統(tǒng)令為規(guī)范和整合全美應(yīng)急管理規(guī)程體系指明了方向。

　　2011年，鑒于美國安全形勢和應(yīng)急管理工作需要，奧巴馬總統(tǒng)頒布《第8號總統(tǒng)政策令》，明確提出要重構(gòu)全國應(yīng)急準(zhǔn)備規(guī)程體系。在這一政策令中，較以往更加突出了以能力建設(shè)為核心的應(yīng)急管理體系建設(shè)的目標(biāo)。

　　(二)以能力建設(shè)為目標(biāo)

　　美國注重應(yīng)急管理能力建設(shè)。在《國土安全第5號總統(tǒng)令》的指導(dǎo)下，國土安全部于2007年頒布了《目標(biāo)能力表》。表中提出37項(xiàng)核心能力，供風(fēng)險(xiǎn)評估、計(jì)劃、培訓(xùn)、演練、工作評估等使用。這些能力分為5類。

　　通用能力：規(guī)劃、溝通、社區(qū)備災(zāi)和參與、風(fēng)險(xiǎn)管理、情報(bào)和信息共享與傳播;

　　預(yù)防(恐怖主義)領(lǐng)域能力：信息收集與識別指標(biāo)和警告、情報(bào)分析和生產(chǎn)、反恐調(diào)查和法律措施、CBRNE(化學(xué)、生物、輻射、核和加強(qiáng)型常規(guī)武器)檢測;

　　保護(hù)領(lǐng)域能力：關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、糧食、農(nóng)業(yè)安全和保護(hù)、流行病學(xué)監(jiān)測和調(diào)查、實(shí)驗(yàn)室測試;

　　響應(yīng)領(lǐng)域的能力：現(xiàn)場突發(fā)事件管理、緊急行動(dòng)中心管理、關(guān)鍵資源物流和分配、志愿者管理和捐款、響應(yīng)者的安全和健康、應(yīng)急公眾安全、動(dòng)物疾病緊急支援、環(huán)境健康事宜、爆炸裝置響應(yīng)行動(dòng)、火災(zāi)事件響應(yīng)支持、大規(guī)模殺傷性武器和危險(xiǎn)材料響應(yīng)與去污、公民疏散和臨時(shí)安置、隔離與檢疫、搜索和救援(陸上)、應(yīng)急公共信息和警告、人員應(yīng)急分流和入院前急救、民眾照顧(住所、飲食和相關(guān)服務(wù))、遺體管理、醫(yī)療需求激增的應(yīng)對、醫(yī)療用品管理和分配、大規(guī)模預(yù)防;

　　恢復(fù)領(lǐng)域能力：建筑物損傷評估、生命線修復(fù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)復(fù)蘇。

　　《目標(biāo)能力表》對每一項(xiàng)能力都有數(shù)十頁描述，整個(gè)文本達(dá)588頁。其中，針對每項(xiàng)能力都詳細(xì)描述了其定義、產(chǎn)出、與《全國響應(yīng)框架》中相關(guān)功能的關(guān)系、對完成相關(guān)任務(wù)的貢獻(xiàn)、在應(yīng)急管理過程中發(fā)生作用的流程圖等。

　　2011年，在《第8號總統(tǒng)政策令》的指導(dǎo)下，國土安全部頒布了新的戰(zhàn)略指導(dǎo)性文件——《應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)》，其中又提出了與前述27項(xiàng)能力大同小異的31項(xiàng)應(yīng)急管理能力目標(biāo)。

　　(三)以機(jī)制建設(shè)為核心

　　2004年，在《國土安全第5號總統(tǒng)令》的指導(dǎo)下，國土安全部頒布了《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》。該文件是迄今為止最為全面、權(quán)威地闡述全美應(yīng)急管理機(jī)制的規(guī)程。作為其核心內(nèi)容之一的《突發(fā)事件指揮系統(tǒng)》文件更是日益成為全國通用的指揮體系標(biāo)準(zhǔn)。此外，《全國響應(yīng)框架》則具體規(guī)定了在重大突發(fā)事件來臨時(shí)，聯(lián)邦層面的響應(yīng)機(jī)制。

　　2011年，為了加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備工作，《第8號總統(tǒng)政策令》把應(yīng)急準(zhǔn)備工作重新定義為5個(gè)方面：預(yù)防、保護(hù)、減除、響應(yīng)、恢復(fù)，并要求針對每個(gè)方面，分別制定具有總體體制機(jī)制規(guī)范性質(zhì)的框架。國土安全部據(jù)此重新審視《全國響應(yīng)框架》，將其拆解、充實(shí)為《全國預(yù)防框架》、《全國保護(hù)框架》、《全國減除框架》、《全國響應(yīng)框架》、《全國恢復(fù)框架》等5個(gè)《框架》。

　　各《框架》文件內(nèi)容包括：(1)引言：該框架的目的和功能;(2)范圍：面對的風(fēng)險(xiǎn)、使用對象、工作原則、與其他框架的關(guān)系;(3)角色與職責(zé)：公民、社區(qū)、民間機(jī)構(gòu)、地方政府、聯(lián)邦政府部門、總統(tǒng)等在這一領(lǐng)域的職責(zé);(4)核心能力：在該框架領(lǐng)域培育相關(guān)核心能力的要求;(5)協(xié)調(diào)機(jī)制：界定全國層面協(xié)調(diào)機(jī)制和地方層面協(xié)調(diào)機(jī)制;(6)開發(fā)操作預(yù)案的指南：對開發(fā)各層級操作方案提出要求和建議;(7)框架維護(hù)與復(fù)審規(guī)定。

　　有了這5個(gè)《框架》，應(yīng)急管理各項(xiàng)主要工作機(jī)制就更加清晰了。目前，這些框架文件都已草擬完成，并面向全社會(huì)征求意見。

　　(四)以一系列指南為支撐

　　為了指導(dǎo)全國應(yīng)急管理的各項(xiàng)工作，美國出臺(tái)了一系列指導(dǎo)性規(guī)范文件。2007年頒布的《國家準(zhǔn)備指南》中對指導(dǎo)性文件體系做了說明。其中指出，“國家準(zhǔn)備系統(tǒng)”的文件有兩個(gè)層面：第一個(gè)層面有《國家計(jì)劃場景》、《目標(biāo)能力表》、《通用任務(wù)表》。這3個(gè)工具性文本是應(yīng)急管理各工作環(huán)節(jié)都可以使用的計(jì)劃與評估工具。第二個(gè)層面包括“政策與規(guī)范”，“計(jì)劃與資源分配”，“培訓(xùn)、演練與教訓(xùn)學(xué)習(xí)”，以及“評估與報(bào)告”4個(gè)方面的幾十個(gè)規(guī)范文件。這些文件有力支持了各級政府、各類組織和公民個(gè)人在應(yīng)急準(zhǔn)備方面的各項(xiàng)工作。

　　2011年，根據(jù)《第8號總統(tǒng)政策令》和《應(yīng)急準(zhǔn)備目標(biāo)》的要求，國土安全部頒布了《應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)》文件。該文件將全國應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)重新劃分為“識別和評估風(fēng)險(xiǎn)”、“估計(jì)所需能力”、“建構(gòu)和維持能力”、“規(guī)劃交付能力”、“證實(shí)能力”、“評估與更新”6個(gè)層面。在這一新架構(gòu)中，各種規(guī)范文件被重新分級定位： 第一級是跨這6個(gè)層面綜合性文件，即《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》;第二級是描述6個(gè)層面的文件，如體現(xiàn)規(guī)劃交付能力的《全國計(jì)劃系統(tǒng)》;第三級是某一個(gè)層面之下的文件，即各個(gè)專項(xiàng)計(jì)劃或系統(tǒng)，如證實(shí)能力之下的《全國演練計(jì)劃》;第四級是第三級文件之下的文件，如《全國演練計(jì)劃》之下還有《國土安全演練與評估計(jì)劃》。其中提到的文件，有的要繼續(xù)實(shí)行，有的要修訂，有的則有待開發(fā)。