現代城市具有人口高度密集、流動性強、人際交往頻繁等特點。一旦發(fā)生城市災害及重大公共危害事件，不僅會危及本市市民生命財政安全，帶來較其他地區(qū)更為嚴重的后果，還往往波及農村和其他城市，甚至影響社會全局。因而，城市應急管理應當更具超前性，走在其他區(qū)域前面。

一、城市應急問題：一個繞不開的話題

城市應急問題，既是一個早已引起人類關注的老問題，也是一個具有嶄新社會內涵的新問題。說是“老問題”，就中國而言，至少可以追溯到唐代以前。唐朝已有關于火災報告的規(guī)定，《唐律疏議》云：“諸見火起，應告不告，應救不救，不救減失火罪二等（謂從本失火罪減）”。即凡發(fā)現起火者，均應報警并與火場附近人員共同撲救；如果發(fā)現起火而不報告不撲救，則應治罪，其刑罰比照失火罪減去二分之一。宋代還出現了“潛火隊”這種相當于今天的消防警察的專門力量和“軍巡輔”這類專司消防的機構。以后，在洪災、地震等災害應急方面，都有大量探索。說是“新問題”，意謂現代意義上的城市應急管理，是在現代科學技術特別是核電技術、生物技術出現之后的事情。一方面，在科學技術推動下，人類防范災害的措施、手段日益進步，對火災、洪水、地震、臺風這樣一些災害，采取了許多防范和應急處理的新對策和新的技術手段；另一方面，科學技術事故的發(fā)生，諸如核輻射、有毒化學物質泄漏、新?。ǘ荆┓N擴散、危險物種侵入等等，可能造成不僅是大面積而且是新的未曾認識的人類危害甚至生命威脅，從而成為城市應急的新領域。對此，包括中國在內的世界許多國家，都在積極探索新的應對措施。比如，在核輻射事故應急方面，由于1979年美國的三哩島核事故和1986年前蘇聯(lián)的切爾諾貝列核事故震驚了世界，各國際組織，特別是IAEA，采取了有力措施援助前蘇聯(lián)；各核電國家積極地吸取教訓，檢討并改善自己的應急計劃和應急準備；和其他國家一樣，中國也對自己的核設施和核電站的應急計劃和應急準備作了全面檢查，采取很多措施加強和改進應急工作，如中國核工業(yè)集團公司在中國核輻射防護研究院設立了輻射事故應急技術支援中心，作為中國核工業(yè)集團公司的輻射事故應急技術后援組織。1993年國務院出臺了《核電廠核事故應急管理條例》。在化學事故應急方面，近年來，我國也逐步采取了一些措施，化工部于1997年發(fā)出《關于實施化學事故應急救援預案，加強重大化學危險源管理的通知》，國家化學品登記注冊中心和國際化學品制造商協(xié)會會員企業(yè)已于2002年7月15日在北京舉行了化學事故應急響應服務協(xié)議簽字議式。在病（毒）疫應急方面，我國已于1989年頒布了《中華人民共和國傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，在當前抗擊非典的斗爭中起著十分重要的作用。一些地方政府，如江西省于2003年3月著手組建反恐醫(yī)學應急系統(tǒng)，組織開展反恐培訓，加強傳染病菌（毒）種管理，防止因菌（毒）種擴散或遺失，引起傳染病發(fā)生和傳播，防止生物恐怖活動；建立各部門協(xié)調機制，提高對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、暴發(fā)疫情、新發(fā)傳染病、不明原因疾病和反恐斗爭的快速反應和處理能力。

盡管如此，在大力推進城市化的進程中，城市應急管理仍然滯后于災害事故的應急需求。在一些城市，由于人口膨脹迅速，城市擴容較快，人們對城市管理、城市經營等各項工作還比較陌生，一些決策者，首先注意的是城市經濟發(fā)展和社會秩序以及市民生活質量，對于尚未看見的市民可能遭遇的自然災害和重大突發(fā)事件帶來的生命安全的應急問題，注意不夠，研究不夠。有的城市行政上雖然“升級”，但其應急管理系統(tǒng)還是老“版本”，并未“升級”。我們常常看到，一些城市的應急網絡不健全，應急機制不完善，應急手段比較落后，一旦災害事故突如其來，“應急神經”就顯得反應遲頓，決策者不能快速、高效地作出以救生為核心的減災決策。特別是對新的災害事故由于缺乏科學預測和先期預案，往往不能使災害損失降到最低程度。

大量災害事實和應急實踐，特別是當前許多國家正在遭遇的這場非典型性肺炎（SARS）病疫，使許多領導者特別是城市領導者寢食難安。嚴酷的現實表明：城市應急問題，是一個無法繞開、不可小視的問題。應當說，它是擺在世人面前的一個非常現實又非常緊迫的重大問題。一個城市是否具備現代意義上的應急功能，不僅關系到城市本身的發(fā)展或城市化進程，更關系到廣大市民甚至全社會的生命安全、人身健康和財產安全，還將對整個經濟社會發(fā)展產生廣泛而持續(xù)的影響。作為城市領導者、決策者，不能不以強烈的社會責任感和自身智慧與能力，深謀遠慮，在大力推進城市經濟、社會、生態(tài)協(xié)調發(fā)展的進程中，切實抓好城市應急管理工作，增強災害事故應急處理能力，確保作為區(qū)域中心的城市成為名副其實的“宜人化”生存生活空間。

二、每個城市都應建立靈敏高效的應急系統(tǒng)

所謂城市應急系統(tǒng)，就是能適用于城市災害事故和重大突發(fā)事件應急處理的一個比較穩(wěn)定的組織網絡。建立這種網絡是加強城市應急工作的重要內容。美國早在20世紀70年代，就組建了國家層面的專門應急機制──聯(lián)邦應急管理局（FEMA）。它為整個美國的應急管理設定全部操作標準和指導綱要，開展各種應急培訓，為各州及災害發(fā)生地提供財政支持，協(xié)助聯(lián)邦劃分州和地方各級政府及部門的職責，明確災害事故發(fā)生時，人們應該與誰聯(lián)系，怎樣聯(lián)系等等。韓國針對水災、火災頻繁，還時有家畜口蹄疫發(fā)生的現實，建立了中央災害對策部，作為常設機構，它的主要任務是，有效地推進各種防災對策，審議國家防災基本計劃，協(xié)調各地的防災工作，制定年度防災計劃等。英國也于2001年設立了非軍事意外事件秘書處，負責協(xié)調政府部門、非政府部門和志愿人員的緊急救援活動。該秘書處下設3個具體職能部門，包括評估部、行動部和政策部。分別負責全部評估可能和已經發(fā)生的災難的進程和規(guī)模以及影響范圍，發(fā)布信息；制定和審議應急計劃，確保中央政府作好充分準備有效應對各類意外事件和危機；參與制定后果管理政策，起草有關法規(guī)等。日本建立了全國危機管理中心，指揮應對包括戰(zhàn)爭在內的所有危機。國外的經驗對國家應急體系和城市區(qū)域的應急體系建設無不具有借鑒意義。應當說，外國的這些應急機構實際上是一個綜合性很強的應急管理部門，它把所有級別和所有類型的應急工作總攬起來，統(tǒng)籌研究和分析，然后作出各種預案。在中國，目前雖然已出現多種專業(yè)性應急組織，包括消防、防汛、防震與抗震、疾病防控以及前面所提到的核事故應急技術支援組織等等。但是，它們都不屬于綜合性應急管理機構，僅從一個方面履行應急職責，無法突破部門限制，而且這些機構大都擔負著應急處理以外的其他職責，所以，每當災害事故發(fā)生，它們的協(xié)調組織能力和應急處理權力都顯得非常有限。平時，它們很難拿出跨越自身業(yè)務范圍的災害應急處理預案。這是一方面。另一方面，從中央到地方，雖然建立了多種從某一方面履行應急職能的機構，但是，這些機構之間往往缺乏縱向和橫向的貫通，即不能在運作層面上形成聯(lián)系密切的網狀系統(tǒng)。如果說，此種狀況，對于像洪災、火災、地震以及空難、火車巔覆等不易擴散或蔓延的災害來說，還能勉強應付的話，那么，對于像非典之類傳染性很強的病疫和有毒物質遺失、危險物種侵入等災害，就難以適應了。從非典出現到蔓延的過程，我們看到了在一個城市發(fā)現首例患者，其他城市不能作出迅速反應的現象。這是傳染病應急系統(tǒng)橫向貫通不夠、靈敏度不高的表現。同時，我們還看到，在抗擊非典的斗爭中，各級政府都成立防治非典領導小組或指揮中心，并由政府主要領導兼任“小組”或“中心”負責人。這既說明政府對人民群眾的身體健康和生命安全的高度重視與負責，也說明現有的專業(yè)機構──疾病預防控制中心缺乏組織協(xié)調各方面力量的權威，成立這種“小組”可以對已有應急處理系統(tǒng)的缺陷起到彌補作用，也能更好地發(fā)揮已有應急處理系統(tǒng)的作用。這樣，實際上形成了一個“臨時應急指揮系統(tǒng)+專業(yè)應急處理系統(tǒng)”的專門網絡。這種網絡的效力是不可否認的。但是，它仍然存在明顯的缺陷。因為它是在災害發(fā)生時臨時組建，所以，許多應在災害發(fā)生前做好的日常準備工作，諸如應急資金籌措、應急人力資源管理、應急人才培養(yǎng)、應急演練、應急知識普及、災害保險以及跨部門行業(yè)的應急預案的制定，都難以保證。實踐告訴我們，真正靈敏、高效的應急系統(tǒng)必須具備以下條件：有組織協(xié)調、業(yè)務指導和現場處理的權威和能力；網絡是環(huán)環(huán)相扣、縱橫貫通的；不是臨時搭建而是常設性的。按照這些要求建設應急網絡，可以有三種模式：一種是，“綜合性應急管理系統(tǒng)+各專業(yè)應急處理系統(tǒng)”，即：由政府設立一個綜合性應急職能機構，像美國的聯(lián)邦應急管理局和韓國的中央災害對策部那樣的常設性機構，直接領導和協(xié)調各部門的應急工作；各專業(yè)應急系統(tǒng)負責現場應急處理事宜。另一種是，“應急指揮系統(tǒng)（常設）+各專業(yè)應急處理系統(tǒng)”，即政府常設一個災害應急處理領導小組，由政府主要領導或分管領導任組長，相關單位負責人為成員，統(tǒng)一領導應急救助和突發(fā)災害處理工作，下設辦公室，負責日常工作，平時與各部門及應急事件顧問團（可以由各行業(yè)專家兼職）保持密切聯(lián)系，收集信息，研究制定預案；一旦災害發(fā)生，迅速與相關部門的專業(yè)應急處理機構共同拿出可供領導小組討論的參考意見。還可在災害發(fā)生時，設立應急指揮中心，與辦公室合署辦公，但指揮長應由政府領導擔任?，F在廣州、上海的城市應急中心大體屬于這種模式。第三種是，把上述模式結合起來，形成“應急指揮系統(tǒng)+綜合性應急管理系統(tǒng)+各專業(yè)應急處理系統(tǒng)”的模式。不管選擇何種模式，都要以快捷反應、高效運作為目標。三、還須建立和完善城市公共應急機制

城市應急管理的一項重要內容，就是應急機制建設?？茖W的社會公共應急機制，不但能???應急系統(tǒng)更好地發(fā)揮作用，而且能使公眾應急行為更加自覺和有序，從而產生巨大的協(xié)同效應。建立和完善公共應急機制，應突出以下幾個重點：

首先，要建立和完善城市公共應急的法治機制。經過20多年的法制改革和發(fā)展，我國公共應急法制已有一定基礎，但還遠不完善，還存在許多薄弱環(huán)節(jié)。以這次抗擊非典為例，疫情暴發(fā)后，黨中央、國務院果斷決策，沉著應對，采取一系列積極有效的措施遏制疫情蔓延，中央領導親臨抗擊非典一線，國家將非典列為法定傳染病，并納入《中華人民共和國傳染病防治法》進行規(guī)范和管理，同時公布施行《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》；政府各部門也根據法律授權，采取了一系列相應措施，使抗擊非典的戰(zhàn)斗舉國展開。但是，由于非典是新發(fā)傳染病，過去未曾經歷，有關公共衛(wèi)生緊急法律制度就凸顯缺陷：一方面現行法律尚不健全，需要充實完善的地方頗多；另一方面，已有法制在一些地方執(zhí)行不到位。因此，必須建立政府應急事件處理的法律機制，提高政府應急處置能力；尤其對加大政府部門協(xié)調、組織機制落實、人財物調撥的力度等，要有明確的法律規(guī)定。要通過完善公共應急法律規(guī)范來維護我國經濟社會發(fā)展和人權保障所需的法律秩序，明確公民在緊急狀態(tài)下應當承擔的相應權利和義務，使公民權利如生存權、健康權、知情權獲得更有效的法律保護，使公共權力特別是行政權力能夠更有效的依法行使，一句話，要使應急舉措遵循法制，且得到法律保障。

其次，要建立和完善城市公共應急的政策機制。這是政府加強應急管理、健全應急機制的重要內容。20世紀90年代是“國際減災十年”，防災與減災已成為世界各國應急政策的主要內容，所以，這些年各國雖然遭受過如此多的自然災害和重大突發(fā)事件，但世界還是保持了總體平穩(wěn)?？偨Y中國和世界應急政策的經驗，有幾個要點應當把握：一是要著眼于事發(fā)前的準備。俗話說“有備無患”，雖然對于難以預料自然災害和重大突發(fā)事件，很難做到完全“無患”，但“有備”或“無備”結果大不一樣。防范于未然，往往可以使災害減緩，使重大突發(fā)事件可能帶來的危害減輕，可以減少或消除因災害、事故帶來的人身、財產和經濟發(fā)展的損失。在應急政策上，美國特別注重對災害與突發(fā)事件的預防。二是要體現政府救助、社會救助和受災者自救的相結合的原則。在美國等經濟發(fā)達國家，應急政策主要體現為政府救助為主的原則，但中國國情不同，我們國家不僅財力有限，而且有“一方有難，八方支援”的優(yōu)良傳統(tǒng)和民族精神。長期以來，依靠這種偉大的精神，已經戰(zhàn)勝和正在戰(zhàn)勝諸如特大火災、洪災、地震、非典等一次又一次自然災害和重大突發(fā)事件。所以，政策原則不能丟。三是要有激勵和約束力度。在這方面，我們國家積累了豐富經驗，比如，對抗洪英雄、抗擊非典的白衣戰(zhàn)士，不僅大力宣傳表彰他們可歌可泣的事跡，還在政策上明確規(guī)定，其子女招工、參軍、上學等優(yōu)先錄取，而對于在應急工作中有違紀行為者，都要從重從嚴從速查處。在這次抗非斗爭中，對個別工作馬虎、玩忽職守的領導干部就果斷地進行了嚴肅處理。這種獎懲分明的政策對于增強國家公職人員特別是領導干部的責任感，很有作用。

再次，要建立和完善城市公共應急的保障機制。“巧婦難為無未之炊”，應急工作離不開資金和物資的保障。物資也可用資金換取，所以說到底，還是要有錢。那么，受災社區(qū)和受災者的錢從何而來？一種方式是實施災害保險。在美國，主要是通過聯(lián)邦和州財政資助，實行全部災害保險。在我們國家，災害保險制度也已實行。在抗非過程中，中央明確要求保險部門把非典列入災險范圍，并迅速理賠。作為城市政府的領導者，一定要看到災害保險對人民群眾在災后迅速恢復生產生活、維護災后社會秩序的重要工作，積極組織災害保險，以此分解國家在災后重建中的經濟壓力。另一種方式是，建立政府應急基金和由政府臨時增撥應急經費。采用這種辦法，無論對于加強宏觀控制還是對解決現場應急處理的資金困難，都比較有效。城市政府每年應從本級財政收入中拿出一定數量的資金充實政府應急基金，以確保應急需要，避免因政府財政乏力而給人民群眾和國家造成更嚴重的損失。此外，還可以通過接納社會捐助來彌補應急經費的不足。社會各界的捐助特別是企業(yè)的捐助，可以在平時通過常設機構，如應急管理機構、民政部門、慈善機構、紅十字會等募集和管理，也可以在緊急事件發(fā)生時，由臨時成立的專門機構動員和組織。對應急資金和物資，還要特別加強管理，要以十分嚴格的制度，確保這些錢物能用到“刀刃”上，及時到位，保障供給。

城市公共應急機制還包括領導機制、協(xié)調機制、督查機制、輿論機制等等，都應在實踐中不斷探索，不斷創(chuàng)新，不斷完善。